摘要：對于如何解決失地農(nóng)民問題，已有的研究提出許多分析思路和研究對策，但相當(dāng)多的思路和對策停留在政府層面，過于宏觀，而很少從微觀角度看待失地農(nóng)民問題。從微觀層面來看，不論是征地前，還是征地后在處理失地農(nóng)民問題過程中，村“兩委”干部都扮演著關(guān)鍵的角色。如果村“兩委”干部為村民利益著想，則該村失地農(nóng)民問題會較好地得到解決。反之，失地農(nóng)民問題就會影響社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：村“兩委”干部  失地農(nóng)民問題   贏利型經(jīng)紀人  保護型經(jīng)紀人

隨著我國城市化進程的加快，“圈地運動”席卷全國各地，農(nóng)民失去土地已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃剛要》，2000—2003年我國將占用耕地超過5450萬畝，這意味著2030年我國失地農(nóng)民規(guī)模達到1.1億人[①]。由于農(nóng)民對土地的依賴性較強，土地承擔(dān)著多重功能，它既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，有時農(nóng)民生活保障的主要甚至是唯一來源。農(nóng)民失去土地以后再生活、就業(yè)安置、社會保障等方面出現(xiàn)了諸多問題，由此引發(fā)了一系列社會矛盾，影響到了社會穩(wěn)定甚至政治穩(wěn)定。西藏也不例外，雖然與全國其他地區(qū)相比，西藏的失地農(nóng)民問題并未凸顯，但隨著西藏城鎮(zhèn)化的發(fā)展，尤其是中心城鎮(zhèn)的快速擴張，城郊失地農(nóng)民將會越來越多。由于西藏是民族地區(qū)，又是反對達賴集團分裂活動的敏感地區(qū)，如果不解決好失地農(nóng)民問題，可能造成的后果要比全國其他地區(qū)更為嚴重。因此，西藏的失地農(nóng)民問題值得重視和研究。

一、國內(nèi)解決失地農(nóng)民問題研究綜述

目前國內(nèi)對如何解決失地農(nóng)民問題有著數(shù)量繁多的研究，進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前安置失地農(nóng)民的主要途徑有：貨幣安置、就業(yè)安置、留地安置、農(nóng)村集體內(nèi)部安置、社會保險安置[②]等，其中貨幣是普遍采用的方式。不過有很多對貨幣安置補償?shù)墓叫蕴岢隽速|(zhì)疑，有的學(xué)者認為征地補償費按照《土地管理法》規(guī)定是被征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，安置費為被征用前土地產(chǎn)值前3年平均產(chǎn)值4-6倍。由于土地制度的缺陷這種標(biāo)準低估了被征土地的產(chǎn)出價值，而且尚未考慮土地的增值部分和地價的地區(qū)差異[③]。

農(nóng)民失去了土地也就失去了勞動對象、工作場所，成為剩余勞動力。從理論上講，其應(yīng)向城鎮(zhèn)、向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，尋找新的就業(yè)機會。但目前中國的城鎮(zhèn)化水平還有待進一步提高，中國的二三產(chǎn)業(yè)還容納不了龐大的失業(yè)農(nóng)民群體[④]，同時由于農(nóng)民尤其是中年農(nóng)民的專業(yè)技能和受教育水平有限，難以找到合適的就業(yè)機會和崗位。對于西部少數(shù)民族失地農(nóng)民來說，在城鎮(zhèn)中就業(yè)更是處于劣勢。目前解決失地農(nóng)民就業(yè)問題主要有兩種方式，一是實物安置，規(guī)劃幾條專門的接到，給農(nóng)民供應(yīng)一定量的可建商用門面土地或修建門面房，可以用于出租或做小生意用。這種做法有有一定可行之處，但在實際操作中面臨著實物資源如何有效供給和分配的問題[⑤]。另外一種普遍采用的方式是對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓(xùn)，但在實踐中，政府提供的就業(yè)培訓(xùn)往往不符合農(nóng)民需要而流于形式[⑥]。在西部地區(qū)，這個問題更為嚴重，由于西部的經(jīng)濟較為落后，工業(yè)企業(yè)較少，服務(wù)業(yè)對勞動者年齡有要求，能吸納的勞動力有限。崗位給失地農(nóng)民。在實踐中，多數(shù)是將多種方法結(jié)合起來，以保證盡可能多的失地農(nóng)民就業(yè)。

關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障問題，有的學(xué)者如陳磊、薛興利認為目前普遍采取的“個人繳納為主、集體補償為輔、政府予以支持”的辦法不合理，原因在于沒有體現(xiàn)失地農(nóng)民這個群體的特殊性和國家責(zé)任，沒有突出征地補償費與土地出讓金的作用。應(yīng)建立以征地為主的籌資方式，實行新的國家、集體和個人三方的籌資方式[⑦]。對于資金的管理應(yīng)當(dāng)建立失地農(nóng)民保障基金監(jiān)督委員會，監(jiān)督政策、法規(guī)的執(zhí)行情況以及基金的收支和運行管理情況，保障這部分資金的安全性和高效性[⑧]。

對于如何解決失地農(nóng)民問題，已有的研究提出了很好的分析思路和研究對策，在一定程度上具有理論價值和實踐意義，但不足之處也很明顯，相當(dāng)多的對策僅停留在政府層面，過于宏觀，在我國各項制度不完善且改進步伐緩慢的情況下，所提出來的對策可操作性不強。從微觀層面來看，在征地前后處理失地農(nóng)民問題過程中扮演者重要角色的村“兩委”干部所起的作用，少有研究。而在實地調(diào)查的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)村“兩委”干部在解決失地農(nóng)民問題上起著關(guān)鍵作用。

二、塔瑪村“兩委”干部在解決失地農(nóng)民問題過程中的做法及評述

對于西部少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民問題，相關(guān)的研究也不少，如沈斌、趙敏對云南西雙版納州失地農(nóng)民的研究[⑨]，張靜調(diào)查了云南省德宏州傣族景頗族失地農(nóng)民的狀況[⑩]，宋才發(fā)、蘇東海、楊永芳對民族地區(qū)城市過程中失地農(nóng)民的權(quán)益受損狀況的研究[11][12]，以貴州大學(xué)胡曉登教授為首的研究小組開展了對西部數(shù)省的少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民問題的全面研究[13]。對于西藏失地農(nóng)民問題的研究到目前為止還未見到。不過整體看來，對少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民問題的研究框架內(nèi)容仍在國內(nèi)對中東部地區(qū)研究范圍之內(nèi)，提出解決對策方案也不外乎上述幾個方面。所不同之處僅僅在于，受到經(jīng)濟社會發(fā)展、歷史的和政治的條件限制，西部少數(shù)民族地區(qū)所及的問題更多更深，需要付出比全國其他地區(qū)更大的努力才能解決。與其他研究不同，本文更多地把關(guān)注的眼光放在微觀層面，重點考察村“兩委”主要干部在處理失地農(nóng)民問題中的角色和作用。

（一）塔瑪村的基本情況

納金鄉(xiāng)塔瑪村位于拉薩市東南部，屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部，轄區(qū)5個行政小組（塔瑪組、貢布堂組、熱曲組、種薩組和江中組），591戶，總?cè)藬?shù)為1739人，耕地面積為1030畝，宅基地為364畝，勞動力為881人，年人均收入為5800元。塔瑪村是拉薩市城關(guān)區(qū)小康示范村建設(shè)的示范點之一，同時也是東城區(qū)擴建中征收土地較多的村之一。隨著拉薩市“東延西擴、跨河發(fā)展”城市化進程的實施，塔瑪村已基本上列入到東城開發(fā)中，農(nóng)民失去了賴以生存的土地和居住的房屋，對這些失地農(nóng)民的安置和就業(yè)成為村“兩委”干部面臨的重要工作。

（二）塔瑪村安置失地農(nóng)民的做法

1、村民的住房安置。塔瑪示范區(qū)整體建筑群為四層樓，早在幾年前村“兩委”的規(guī)劃是，一、二層以650元每平方米的價錢出售給本村失地農(nóng)民，三、四層以市場價2300元每平方米出售。居住房設(shè)計為三種戶型（140平方米、160平方米、220平方米）。具體安置辦法是，村“兩委”干部根據(jù)人數(shù)選戶型并登記造冊，以失地農(nóng)民戶口所在村組為準，，每人以650元每平方米的價格只能購買50平方米，超過出面積以1800元每平米的價格購買。對于部分1人1戶的情況，村“兩委”主要干部對其相應(yīng)照顧，也安置在公寓樓中。這種安置方法，妥善地解決了因分戶等而產(chǎn)生的矛盾，做到了公平公正，得到了群眾的贊同。

2、對失地農(nóng)民的就業(yè)安置。村“兩委”干部在安置失地農(nóng)民就業(yè)方面下了很大的功夫，采取了多種方法和途徑，首先通過招商引資，引進了著名的酒店凱賓斯基來此投資建項目，不僅能帶動本地的經(jīng)濟發(fā)展，還能為失業(yè)農(nóng)民創(chuàng)造許多就業(yè)崗位。其次，村“兩委”干部經(jīng)研究決定在主干道沿街預(yù)留土地上建設(shè)經(jīng)營性用房，本村失地農(nóng)民有優(yōu)先租賃權(quán)，為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了機會。第三，村“兩委”干部不僅主動聯(lián)系相關(guān)部門還拿從集體收入中拿出部分資金為本村待業(yè)青年提供就業(yè)技能培訓(xùn)，如物管業(yè)務(wù)、保安業(yè)務(wù)和機動車駕駛技能等培訓(xùn)。第四，通過和西藏大學(xué)等用地單位的談判、協(xié)商，簽訂就業(yè)附加條款，要求用地單位必須為本村失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位。第五，利用征地補償款發(fā)展集體經(jīng)濟，吸納了部分失地農(nóng)民就業(yè)。

（三）對塔瑪村“兩委”干部做法的評述

塔瑪村并沒有把所有征地補償金發(fā)給失地農(nóng)民，而是預(yù)留了一部分作為集體收入，用于解決失地農(nóng)民和本村社區(qū)建設(shè)的實際問題，并且在征地前，村“兩委”干部已經(jīng)把征地補償政策和村莊規(guī)劃等向失地農(nóng)民做了解釋說明，由于他們對政策把握得好，對征地補償款的分配和使用公平公正公開，又解決了失地農(nóng)民的實際問題，因為受到了普遍的贊同，并沒有出現(xiàn)所謂的失地農(nóng)民問題。其實在本文看來，失地農(nóng)民問題之所以成為問題，是因為他們在失去土地以后產(chǎn)生了相對剝奪感，這種剝奪感一方面來自于下級政府違背了上級政府的征地政策，也就是常說的“好經(jīng)被念歪”，只要地方政府切實落實了上級政策，就不會引起失地農(nóng)民上訪等問題。另一方面是來自村集體對征地補償?shù)姆峙洳还?，村集體也就是村“兩委”掌握著集體資源的分配權(quán)，他們有可能出于利己或村莊社區(qū)建設(shè)而截留部分征地補償款，導(dǎo)致失地農(nóng)民實際得到與政策所給予的不符。此時失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生，一定地域范圍內(nèi)源自村集體內(nèi)部，解決之道也在集體內(nèi)部。

我們不能把村“兩委”干部排除在失地農(nóng)民之外，因他們本身也是農(nóng)民，甚至是失地農(nóng)民中的一員，在面臨失去土地的時候，不論是出于自身利益的考慮還是出于本村利益的考慮，都會主動去了解各種征地補償政策。但與普通村民不同在于，他們是村莊的主要干部，是村集體的代言人，并在一定程度上掌握了集體資源的控制權(quán)和支配權(quán)。在有征地的村莊，征地補償款可能就是集體收入的最大來源。同時，在同政府、開放商和其他利益集團的博弈中，村“兩委”主要干部起到了關(guān)鍵的作用。但從全國情況的來看，村“兩委”干部有點類似于杜贊奇所說的“贏利性經(jīng)紀人”和 “保護性經(jīng)紀人”[14]。所謂贏利性經(jīng)濟人是指他們對自身和外界尤其是政府、開發(fā)商和其他利益集團的認同大于本村居民利益，而保護性經(jīng)紀人則相反，他們對本村居民利益的認同大于外界。

如果村“兩委”主要干部屬于贏利性經(jīng)紀人類型，那么他們與地方政府、開發(fā)商或其他利益集團關(guān)系密切，可能聽從和受制于地方政府、開發(fā)商或其他利益集團，并為他們和自身的利益考慮，共同剝奪失地農(nóng)民的利益。這是才是失地農(nóng)民問題之所以突出的根本原因。而如果他們屬于保護性經(jīng)紀人類型，那么在與外界的博弈中，一定會站在失地農(nóng)民的立場上為失地農(nóng)民爭取盡可能多的利益，在處置集體資源時會盡可能地做到公平公正。這一點也正是村民委員為組織法賦予村干部的職責(zé)。

另外，相當(dāng)一部分學(xué)者認為，在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度條件下，農(nóng)民集體的概念是不明確的，并且沒有法律意義。但在實踐中，農(nóng)民集體不僅明確，而且可操作性也很強。就土地來說，農(nóng)民個體隨不是土地所有者，但自家庭承包責(zé)任制以來，農(nóng)民個體卻是土地的實際占有和使用者，個體之間，村民小組之間，村莊之間以及個體使用的土地和村集體的共同土地，其邊界非常清楚，并不會應(yīng)為農(nóng)民個體沒有所有權(quán)產(chǎn)生模糊。村集體也是具有法律意義，根據(jù)村民委員為組織法，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。無論是從理論上或?qū)嶋H操作上，村民委員會都可以是村集體的代表，或者說集體財產(chǎn)的管理人。村民委員會被選舉出來，其成員原本就應(yīng)該為全體村民服務(wù)，在同外界的交往中原本就應(yīng)該充當(dāng)保護性經(jīng)紀人的角色。

很顯然，塔瑪村的村干部就是屬于保護性經(jīng)紀人類型。尤其是作為村內(nèi)一把手并且是全國人大代表的黨支部書記，并沒用其影響力來壓制有意見的失地農(nóng)民，而是利用其影響力最大限度地維護本村失地農(nóng)民的利益，并且尋求各種社會資源來解決本村失地農(nóng)民和社區(qū)建設(shè)的實際問題。

三、結(jié)論

通過對當(dāng)前理論界關(guān)于解決失地農(nóng)民問題的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，人們的眼光多集中于宏觀層面，有助于我們理解失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的制度根源，也有助于為從根本上解決失地農(nóng)民問題提供清晰的思路。但在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變、政治體制改革落后于經(jīng)濟體制改革的情況下，從制度上、根本上解決失地農(nóng)民問題還不具有可操作性。

在當(dāng)前的制度框架下，如何從微觀上解決失地農(nóng)民問題，至少不會使其成為一個影響社會穩(wěn)定的嚴重問題，塔瑪村作出了榜樣，確切地說是塔瑪村的主要村干部作出了很好的榜樣。首先在同外界的博弈中充當(dāng)保護性經(jīng)紀人的角色，盡可能地維護本村失地農(nóng)民的利益，這也是村干部應(yīng)具備的職責(zé)；其次在使用集體資源尤其是土地補償費用時，盡量做到公共公正公開，為失地農(nóng)民解決實際問題，這也是因為他們自身是村民的一員，最了解失地農(nóng)民的需求和愿望。

[①]鄧大才.現(xiàn)代“公地悲劇”的經(jīng)濟學(xué)解釋[EB/OL].(2008-11-29). http: //www.zgxcfx.com/Article-Show.asp?ArticleID=13731.